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预算法修改开启财税体制改革新时代

[ 信息发布:www | 发布时间:2014-09-02 | 浏览:1307 ]

831下午,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。修改后的预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券,举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。

有专家称,这场预算制度改革,对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径财政收入已超20万亿元的中国来说,意义重大,是一个新的起点,将开启我国迈向现代财政制度的新时代

一位参与昨日表决的全国人大常委感慨地说,很少有法律要历经四审才会被通过,由于在是否允许地方发债、中央和地方财政关系等问题上存在很大分歧,前三次审议均无果而终,四审稿也是在讨论并修改后才获得广泛共识。

预算法实现20年来首次大修

素有经济宪法之称的预算法,在经过四次审议之后,完成了20年来的首次大修。

昨日的会议以161票赞成、2票反对、7票弃权,表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定。

财税专家李文海称,财政是政治与经济改革的交叉点,从启动预算法制化开始,将为全面推进依法治国以及其他领域的改革拓展更大空间。改革能否实质性前行挺进,撬动深层的固化利益格局,预算法的修订将成为一个关键的突破口。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇梳理逻辑链条时提出,我国要构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱,要依托于科学的财税体制,科学的财税体制又必须要建立在现代财政制度的基础上。

而这其中预算的角色至关重要,高培勇表示,财税就是政府的收支,收入是一个基本要素,而支出就是第二个基本要素。收入与支出要纳入一个制度体系加以管理,然后就是预算,预算是财政体制的第三个要素。

对此,业界的普遍共识是,预算制度的改革也是中央与地方关系改革的前提。因为预算改革是要解决财政收支的合理、合法问题,在这个基础上进行税制改革,在税制改革的基础上,就能顺理成章解决中央和地方的事权和支出责任了,整个财税改革中预算制度改革要先行。

强化财政收支审查监督力度

浏览预算法四审稿全文后发现,此次围绕财政收支监督和公开力度都有明显加强。

高培勇此前也曾指出,政府预算的公开与透明,既是现代财政制度的基本特征,也是现代国家治理的题中应有之义。但实际上,除公共财政预算外,三类预算的收支均由不同政府职能部门掌控,犹如它们的私房钱

他说,由于不能将所有政府收支纳入统一制度框架,人代会对政府预算的审批就只能是区别对待式的。既不能将全部政府收支关进统一的制度笼子,本属同一性质的各种政府收支运作也就难免政出多门

而修正后的预算法在此着墨很多,全国人大常委会法工委经济法室主任王超英表示,预算公开是全面公开,既包括中央预算,也包括地方预算,不但政府预算要公开,部门预算也要公开,预算活动的全部内容,除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项,其他全部内容都要向社会公开。

在监督和审查力度上,法律同样也予以加强。实践中反映的关于预算审查的一个突出问题,就是预算细化程度不够,看不懂,无法实行有效的监督。多数预算只是编列到类,而且只有支出方向,没有支出用途。王超英说。

他举例说,代表们只能了解某一领域预算支出的大数,如教育支出总金额是多少,但对具体内容,如多少资金用于教育部门的行政经费,多少资金用于解决教师待遇,多少资金用于学校建设等,都不是很清楚。

为解决这一问题,修改后的预算法在预算编制阶段,要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制,通过功能分类反映支出方向(如是教育支出还是科技支出),通过经济性质分类反映支出用途,二者结合可以全面完整地反映政府支出,便于审查和监督。

地方举债不得用于经常性支出

按照修正后的预算法:经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

对举借债务的用途规定,债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

新预算法正式有条件放开地方政府发债权限,意味着此前预算法规定的地方政府不得发行地方政府债券成为历史。

地方自主发债是否开口,这在整个预算法修订中也是争议最大的一环。2009年的初审稿就提到允许地方发债,但二审将这扇门关闭了;最终经过三审的过渡,四审终于又回归至一审稿的方向上。

十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后,全国人大常委会办公厅召开新闻发布会,财政部部长楼继伟在会上说,对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,还要接受上级行政和立法机关的监督。

根据审计署公布的全国截至去年6月份地方债务的情况,按偿债责任看,地方政府约有12万亿元的债务,包括负有偿还责任的债务、负有担保责任和救助责任的债务。

楼继伟说,到去年底,从财政管理的角度来看,总规模并没有明显扩大,风险还是可控的。

一位国务院智囊表示,有些事不能因为有风险就不做,尤其以地方债最为典型,在实际工作中,地方政府肯定信息对称性更好,要承担更多职能,允许地方自主发债能够提高社会经济发展的效率。

目前,已有上海、浙江等地方政府试点自发自还地方债,今年确定自发自还债务规模总计1092亿元。

中再网参考观点:这场预算制度改革,对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径财政收入已超20万亿元的中国来说,意义重大,是一个新的起点,将开启我国迈向现代财政制度的新时代